□ 刘必柳 洪开鹏

《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）已于今年2月1日正式施行，官方的相关解读视频也于近日在国家食品药品监管干部网络学院上线。在国家药监局和公安部宣贯的课程中，《办法》修订过程中的一些细节也逐渐呈现。

《办法》是国家药监局、市场监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院五部门贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央、国务院决策部署，在2015年实施的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》基础上，吸收7年来药品行政执法与刑事司法衔接工作中经过实践验证的成熟做法，针对药品行刑衔接工作的新情况新问题，广泛吸纳各地经验和意见建议后修订完善形成的。《办法》有很多创新点，实现了多个“首次”和“首创”，充分体现出各部门高度的政治责任感、深厚的为民情怀、强烈的担当精神和高超的立法技术。

首次开展行刑衔接工作制度修订

行政执法和刑事司法相衔接，简称“行刑衔接”，又叫“两法衔接”，是为了保证行政执法机关向司法机关及时移送涉嫌犯罪案件，依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等所建立的工作机制，是发挥各部门科学高效联动的协作机制。

在国家层面，此前仅有3部行政部门与司法机关联合印发的行刑衔接工作制度，分别是：2015年出台的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》、2017年出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》和2019年出台的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》。这说明，在国家层面，行政部门与司法机关在相关的领域具体操作层面达成共识、形成合力、形成常态化制度是非常难和非常难得的。

《办法》得以顺利快速修订出台，是各部门以高度的政治责任感，齐心合力贯彻落实习近平总书记重要指示精神的重大成果，体现了坚持人民至上、生命至上的工作理念，对外界释放出严厉打击药品领域犯罪行为的积极信号。

首次明确各部门的职责边界

行政执法与刑事司法实践中存在的各部门间分工不明、职责不清，导致基层药品监管部门和公安机关之间出现一些推诿扯皮的现象，不利于充分发挥行刑衔接工作效能。

《办法》第四条至第七条首次明确列举了药品监管部门、公安机关、人民检察院和人民法院在行刑衔接工作中的主要职责。增加表述药品监管部门移送案件的具体职责，明确公安机关案件受理审查、执法联动的职责，强调检察院对药品监管部门移送涉嫌犯罪案件活动和公安机关有关立案侦查活动履行监督责任，增加表述人民法院对财产刑和从业限制的判罚，提高法律震慑力。

特别值得一提的是，《办法》第七条明确要求，依法审理危害药品安全刑事案件，应当准确适用财产刑、职业禁止或者禁止令，提高法律震慑力。这是落实“最严厉的处罚”及“处罚到人”的重要信号，体现了人民法院严厉打击药品领域犯罪的主动担当和主动作为，有着极其重要的意义。

首次明确公安机关执法联动工作机制

多年来，各级药品监管部门联合公安机关在打击药品违法犯罪过程中，得出的最重要的经验之一就是：在药品监管部门由于行政职权的局限性、取证能力的有限性，难以及时取证的情况下，协调公安“提前介入”，调查取证、固定证据，是成功查办药品犯罪大案要案的关键所在，迫切需要以制度形式统一固化下来，指导全国应用。

目前，多地已制定了公安机关提前介入行政执法机关办理的案件以及联合办案的制度。但是在国家层面，还没有相关的工作机制。

《办法》第三十七条明确规定，药品监管部门对明显涉嫌犯罪的案件，在查处、移送过程中，发现行为人可能存在逃匿或者转移、灭失、销毁证据等情形的，应当及时通报公安机关，由公安机关协助采取紧急措施，必要时双方协同加快移送进度，依法采取紧急措施予以处置。这是《办法》首次明确公安机关执法联动（提前介入）工作机制，体现了公安机关查处药品犯罪案件的重大决心以及对药品监管部门的办案工作的大力支持。

首次明确补充检验的法律地位

检验报告（检验结论）是对涉案物品定性的重要依据和关键依据。但是，随着现代生物医药新技术、新方法的快速发展，一些法律法规规定的常规检验项目和检验方法常常不能满足现实办案的需要。

为了满足工作的需要，《中华人民共和国药品管理法实施条例》第五十三条、《医疗器械监督管理条例》第七十六条、《化妆品监督管理条例》第五十条明确：常规检验项目和检验方法无法检验的，可以使用经国务院药品监督管理部门批准补充检验项目和检验方法进行检验，主要应用于药品监管部门认定药品质量，作为认定药品质量的重要依据。

《办法》首次针对近年来遇到的检验问题（新的添加成分）特别明确，“必要时，检验机构可以使用经国务院药品监督管理部门批准的补充检验项目和检验方法进行检验，出具检验结论”，这是首次在联合印发的文件中强调补充检验项目和检验方法的法律地位，充分体现了司法机关对专业知识、专业方法的认可和尊重。

首创涉案物品委托保管处置工作机制

涉案物品的移交、保管和处置是多年来药品行刑衔接工作的难点。比如，一些地方药品监管部门向公安机关移送涉嫌刑事犯罪案件后，公安机关以客观条件限制为由，仅接收移送的案件，而不予接收查封、扣押的涉案物品，导致涉案物品长期留滞在药品监管部门手中得不到及时有效的处理，存在较大的风险隐患。《办法》首创了涉案物品委托保管和委托处置的工作机制，妥善解决相关的问题。

《办法》第三十二条专设条款，明确了公安机关委托药品监管部门保管处置涉案物品的条件和程序。公安机关办理药品监管部门移送的案件和自侦的案件时，因客观条件限制，或者涉案物品对保管条件、保管场所有特殊要求，或者需要无害化处理的，可以请药品监管部门协助；在委托保管以前，还应采取必要措施固定留存证据。药品监管部门受委托保管处置涉案物品，要与公安机关签订委托保管协议，附有公安机关查封、扣押涉案物品的清单；配合公安司法机关办案需要，调取使用涉案物品；不具备保管条件，应书面说明并推荐有条件的第三方机构。

首创涉案物品保管处置费用解决方式

“兵马未动，粮草先行”。药品刑事案件的涉案物品保管和处置费用大，费用问题影响到了相关案件的办理，也是药品监管部门和公安机关双方长期未能达成一致的焦点问题。

《办法》修订过程中，对上述问题进行了系统性研究，集思广益，与公安机关等进行了密集沟通，从法理、常理和工作实际的角度，创设性提出了有效解决问题的措施，顺利推进了《办法》修订工作。

《办法》第三十二条第五款明确，涉案物品相关保管、处置等费用有困难的，由药品监管部门会同公安机关等部门报请本级人民政府解决。

即鼓励各地根据自身实际情况解决费用问题。

首次明确反向移送的材料要求

对司法机关不予追究刑事责任、免予刑事处罚的案件，退回行政机关后如何开展行政处罚？在实践中，一些案件由于移送给司法机关之后，行政部门错失了调查的时机，而司法机关决定不予追究刑事责任或者对当事人免予刑事处罚后，又不同步移送案件的证据材料，行政部门由于证据不足无法办案，导致“断头案”发生。

《办法》针对上述问题，创设性提出了反向移送的材料要求，主要对衔接工作流程、程序和时间、材料要求等方面作出更加具体的规定，增强可操作性。

《办法》第十六条对公安机关、人民检察院和人民法院反向移送的案件，提出同时移交案件证据材料的要求，避免实践中行政执法部门因为错过了调查时机而导致证据不足，造成“断头案”的情况。

首创行政拘留衔接的工作机制

2019年实施的《中华人民共和国疫苗管理法》和新修订《中华人民共和国药品管理法》对不予追究刑事处罚的严重药品违法行为，设置了对相关责任人行政拘留的处罚规定（疫苗管理法第八十条、第八十一条；药品管理法第一百一十八条、第一百二十二条、第一百二十三条、第一百二十四条），据笔者目前掌握的资料，全国还没有适用两法对相关违法分子予以行政拘留的实例。

究其原因，一是药品领域入罪门槛较低，特别是假药罪属于行为犯，以刑事打击居多，导致实践中行政拘留措施适用不广；二是新法实施落地需要一个过程，行政拘留的处罚目前没有具体的操作程序，基层落实有困难。但在办案过程中，如果药品监管部门没有将涉事人员移送公安机关予以行政拘留的话，执法人员将存在一定的履职风险。为确保法律得到有效实施，《办法》第二十二条首创了行政拘留衔接的工作机制，争取将行政拘留措施落地。

截至目前，《办法》已正式施行5个多月，《办法》的这些创新点正在转化成药品行刑衔接工作的着力点和发力点，必将对加强药品领域违法犯罪行为打击力度起到良好的促进作用，为切实维护了人民群众生命安全和身体健康作出应有的贡献。

（作者单位：江苏省药品监督管理局盐城检查分局，广东省药品监督管理局。）

来源：中国医药报